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新时期推进政府督查第三方评估的思路和路径

2021年03月26日 00:00:00  來源:香港法治网

本文作者元利兴、程伟彬

2013年国务院在政府督查中对政策落实情况引入第三方评估以来,第三方评估作为政府督查的重要举措在各级政府、各个领域被普遍采用,对创新政府管理方式,提升国家治理能力现代化水平发挥了重要作用。当前,我国社会进入新发展阶段,面临新环境和新形势,经济社会具有新目标、新任务和新要求,第三方评估要适应这些新特点实现创新发展,明确新思路、构建新模式、采取新路径,为进一步促进我国全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化水平提升提供重要支撑。

一、开展政府督查第三方评估的重要意义

从国内外政府长期开展第三方评估实践可以看出,第三方评估在政府督查中发挥了不可替代的重要作用,对于提升政府治理水平和能力具有重要意义。

(一)有利于进一步提高了政府督查公正性、客观性和科学性。一方面,第三方评估机构独立性、客观性的特点,有助于避免政府在督查工作中既当「运动员」又当「裁判员」「王婆卖瓜、自卖自夸」,保障评估督查不会受到利益、从属关系等因素约束而影响评估督查结果的客观性公正性。另一方面,第三方评估通常由专业性较强的大学、科研院所、智库、社会团体等实施,其采用的评估标准、评估方法、评估流程等也比较科学,有效避免了由于政府专业人才、知识积累、设备和手段方法不足造成评估结果专业性、客观性和科学性不高,容易导致政府督查及下一步改革决策发生重大偏差的问题。

(二)有利于进一步提高政府督查的权威性、公信力和社会认可度。一是第三方评估作为「第三方」,借用「第三只眼睛」能够做到冷静分析、客观评价。二是评估机构组成的调查评估范围广、社会各界参与度高、评估结果和过程透明性高,其评估结果通常容易为社会公众所认可和接受。三是通过第三方评估提高了民众对政府事务的参与度,推动政府行为法治化、科学化、民主化,提高政府督查决策的科学性的同时也提升了政府权威性和公信力。

(三)有利于进一步推动政府督查的制度化、规范化、程序化。第三方评估强调公平、公正、客观,是政府督查工作规范化、法治化的重要工具,极大降低了政府督查工作主观随意化的程度,为政府督查工作提供了规范化的依据和法治化的手段,提高了政府督查效率,推动了政府督查工作改革。因此,第三方评估工作的规范化、法治化和程序化有效促进了政府督查工作的规范化、法治化、科学化和民主化进程,有利于加快推进法治政府建设,提升政府决策科学化水平,有效防止「拍脑袋工程」、「形象工程」、「献礼工程」等缺乏科学论证决策的违法违规行为。

(四)有利于进一步推动国家治理体系和治理水平现代化。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出:「健全决策机制,加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估,强化决策执行、评估、监督」,强调了评估体系和评估能力建设是国家治理体系现代化建设的重要组成部分,创新发展第三方评估将会有利于进一步提升我国国家治理体系和治理能力现代化水平。

二、政府督查第三方评估在我国的实践及新趋势

我国政府督查第三方评估经历了从无到有,从缓慢发展到快速发展,再到规范发展几个阶段,当前我国已经进入新的历史阶段,新一轮科技革命深入发展,发展环境深刻复杂变化,第三方评估面临新形势新任务新目标新要求,必须在目前实践基础上进行创新发展。

(一)我国第三方评估经历了缓慢发展、快速发展、规范发展三个阶段。

缓慢发展阶段:1986年之前,我国社会组织管理比较严格,没有独立、尤其是私立的评估机构和组织,政府绩效考核督查主要依靠内部考核和自检进行评估。1986年之后,我国一些政府部门开始通过隶属政府及一些新出现的民间调查机构进行第三方性质的评估。此后随着半官方、民间调查咨询评估机构和组织逐步发展,政府绩效和督查评估工作随之得以发展。2004年甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对省内各级政府这方面工作的绩效进行评价,2006年杭州市委托浙江大学对举办首届世界休闲博览会的工作进行了整体评估、武汉市政府委托麦肯锡咨询公司参与市政府绩效评估、厦门市思明区委托福州博智市场研究公司对群众满意度进行调差评估,2007年华南理工大学独立以课题研究形式委托对广东省市、县两级政府绩效进行评估,2008年之后,深圳、杭州、合肥、大连等地方政府引入第三方评估对政府绩效进行调查评估。20124月,山东省人大将《山东省专利保护条例(修订)》和《山东省辐射污染防治条例》两项立法项目委托山东省社科院和山东大学进行第三方评估。同时,我国对第三方社会组织参与评估规范开始进行探索,民政部于20078月印发了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》、201012月印发了《社会组织评估管理办法》提出了对社会组织评估的基本要求,对评估主体、内容、对象、形势、过程等方面进行规范。201211月,民政部财政部印发的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》提出「建立由购买方、服务对象及第三方组成的综合性评审机制」、「积极推进第三方评估,发挥专业评估机构、行业管理组织、专家等方面作用」。这一时期,第三方评估方式得以发展,评估的范围和领域逐步拓展,出现「甘肃模式」、「浙大模式」、「武汉模式」、「华南理工大学模式」等,范围从政府绩效、重大项目和工程拓展到立法领域,相关配套政策逐步出台。

快速发展阶段:在各地政府利用各种专业评估、社会评估、群众参与评估取得一定经验之后,2013年国务院督查工作对政策落实情况引入「第三方评估」,中科院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联承担了评估工作,围绕简政放权、棚户区改造、精准扶贫、重大水利工程、民间投资等部分重点政策措施落实情况展开评估,取得了明显的效果。第三方评估也成为政府督查工作中的重要举措,推动政府管理方式改革创新。20145月,国务院要求全面开展督查国务院已出台政策执行情况工作,李克强总理要求要引进外部独立的第三方机构对情况进行考核评估。8月李克强总理在国务院常务会议听取了中国科学院、国家行政学院、国务院发展研究中心对国务院重点推动几项工作的第三方成果汇报,认为第三方评估成果能够提供相对更加客观真实的情况,以此为依据国务院制定出台了相关政策。2015年第二次大督查中,国务院再次委托7家机构对重点政策的落实情况进行了绩效评估。20158月,国务院常委会专门对「推进大众创业、万众创新」、「增加公共产品和公共服务供给」、「实施精准扶贫、精准脱贫」3项政策的第三方绩效评估的结果进行了验收。在此之后,我国国家多个部委、省市自治区、地方市县政府在多个领域开展第三方评估工作,出台了一些关于第三方评估的指导性、制度性档,如201411月湖南省深化改革领导小组出台的《湖南省全面深化改革第三方评估办法》、20154月国土资源部办公厅发出的《关于商请推荐绩效管理第三方评估专家库成员的函》、20155月民政部出台的《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》、201511月江苏省政府办公厅印发的《关于开展重大政策举措第三方评估的实施意见》等政策档。同时,包括智库、咨询公司、市场调查公司、调查研究所等官方、半官方、民间性质的第三方评估机构开始蓬勃发展,在政府绩效和督查评估中发挥了重要作用,如全国工商联、国务院研究中心、中国科学院、中国社科院、国家行政学院、清华大学、中国人民大学、中国国际经济交流中心等机构在政府重大政策、项目工程及专项工作的第三方评估中发展了重要作用。

规范发展阶段:近年来,党中央国务院及各省市自治区政府高度重视政府督查第三方评估工作,出台了一批关于第三方评估的规范性档。20163月,习近平主席在十二届全国人大四次会议青海代表团审议会上强调政府绩效「第三方评估」的积极作用。在此之后,国务院副总理刘延东提出要积极支持、积极引导第三方机构发展为具有独立性、专业性、科学性、公正客观性的评估机构。20166月国务院出台的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》明确提出公平竞争审查制度要「鼓励委托第三方开展评估」;20168月中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出「探索建立专业化、社会化的第三方监督机制,建立健全社会组织第三方评估机制,确保评估信息公开、程序公平、结果公正」;201712月,全国人大常委会办公厅印发了《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》提出在重要立法事项引入第三方评估;20187月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》提出在加强国家科技计划绩效评估,要「充分发挥第三方评估机构作用,根据需要引入国际评估。加强对第三方评估机构的规范和监督,逐步建立第三方评估机构评估结果负责制和信用评价机制」;20187月,习近平总书记主持召开了中央全面深化改革委员会第三次会议,会上通过了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》强调推进政府购买服务第三方绩效评估工作;财政部20188月出台了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》提出了推进政府购买服务第三方绩效评价的主体责任、评价范围、机构、指标体系、过程、结果和经费管理等方面的要求;20192月国家市场监管总局制定出台《关于发布公平竞争审查第三方评估实施指南的公告》提出「建立健全公平竞争审查第三方评估机制,鼓励支持政策制定机关在公平竞争审查工作中引入第三方评估」,明确了第三方评估的使用范围、内容、机构、程序、成果运用及保障举措等;202012月国务院印发的《政府督查工作条例》提出政府督查可以采取「组织座谈、听证、统计、评估」。随后20212月,国务院办公厅印发的《关于贯彻实施〈政府督查工作条例〉进一步加强和规范政府督查工作的通知》指出「进一步用好『互联网+督查』平台、基层联系点、第三方评估等,延伸触角、拓宽管道,开展政策落实效果评价。」近年来,广东、江苏、吉林、山西、四川、江西、浙江、湖北等多个省市区各级政府也出台了第三方评估的指导意见实施指南等档,用以规范政府督促第三方评估工作。这些政策档在规范第三方评估工作的同时,也能促进了我国第三方评估的快速发展,国务院及各部委、地方省(市、自治区)市县各级政府等就一些经济、社会、环境等领域的重大决策、重大项目、发展规划等督查事项中引入第三方评估。20179月,国务院常务会议听取了国务院第四次大督查情况和重点政策措施落实第三方评估汇报;201811月,国务院常务会议提出委托多家机构开展中国营商环境评估。201911月,财政部办公厅、科技部办公厅、教育部办公厅、中科院办公厅联合发布了《关于开展减轻科研人员负担7项行动落实情况第三方评估工作的通知》,明确了未来对由公共财政资金支持的科研项目在遴选、中期绩效评价、终期绩效评价中均采用第三方评价的模式,并委托科技部科技评估中心、教育部科技发展中心、中国科学院管理创新与评估研究中心开展第三方评估。201711月,国务院办公厅电子政务办公室委托国家行政学院电子政务研究中心开展省级政府网上政务服务第三方评估工作。广东就公共资源交易平台、江苏就重大政策举措、吉林和陕西就政务公开、湖北就公平竞争审查、四川就依法治省、江西就营商环境、湖南就重点改革事项、山西就政府绩效等领域进行第三方评估。

(二)政府督查第三方评估新趋势新要求。

新科技新手段新模式:随着互联网、大数据、云计算、5G等新一代信息技术快速发展,第三方评估评估方法和流程将会得到进一步优化,评估的领域范围将进一步扩展,评估的精准度将进一步提升,评估的结果将会更加客观,这些就需要高效利用当前新的科技手段,创新第三方评估的方式方法,提升第三方评估效率。202012月,国务院已公布的《政府督查工作条例》中提到运用「互联网+督查」的方式优化督查工作,也为政府督查第三方评估工作提出了新要求。

新阶段新目标新要求:当前,面对百年未有之大变局,新一轮科技革命和产业变革深入发展,我国已经进入新发展阶段,发展环境深刻复杂变化,面临新的机遇和挑战,刚刚出台《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了我国全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图,为实现这个宏伟蓝图,要求全国上下齐心协力,充分发挥各类社会团体和机构的政策参与积极性,创新发展第三方评估制度,加快建立健全第三方评估体系,提升政府督查科学化水平,完善政府监督管理职能,推进国家治理体系和治理能力现代化,推动「十四五」及2035年远景目标提出的各项任务高效落实,为实现全面建设社会主义现代化国家提供支撑。

三、新时期强化政府督查第三方评估的思路和实施路径

(一)新时期政府督查第三方评估的思路。立足新发展阶段,贯彻新发展理念,强化党对政府督查第三方评估的组织领导,加强完善第三方评估立法工作,建立健全相关法律法规。推进政府督查第三方评估体系和制度化建设,创新政府督查第三方评估模式,建立健全政策评估制度,完善评估体制机制,加强评估信用体系建设。进一步拓展第三方评估范围和领域,在国民经济社会发展的重点领域进行第三方评估制度性安排,提升第三方评估对政府监督能力和水平。强化第三方评估结果的沟通反馈与应用机制,进一步增强第三方评估对政府督查协同支撑能力,提升政府督查科学化水平,促进政府监督管理职能不断完善,推进监管能力现代化,推动建设职责明确、依法行政的政府治理体系,加快提升治理体系和治理能力现代化水平,以高质量评估督查工作推进新阶段我国经济社会发展的重大战略目标和任务全面落实。

(二)新时期开展第三方评估重点领域。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》已经明确了我国未来一个时期内的重点任务,应紧紧围绕这些重点任务,配合各级政府开展督查第三方评估工作,确保高效率、高质量完成《纲要》提出各项工作。为此,政府督查第三方评估工作应围绕科技创新、经济产业、社会民生、生态环境、政府治理等几个重点领域开展:

一是总体性发展规划。包括国家及地方政府五年发展规划实施情况、重大改革事项、重大区域规划、重大决策部署、重大政策落实、政府绩效等方面。

二是科技创新。包括重大科技规划、重大科技创新工程项目、科技创新财政投入、国家科技创新中心建设、科技创新体制机制、企业创新能力建设、国际科技合作、知识产权等方面。

三是经济产业发展。包括重大产业发展规划、重大产业项目、重大产业布局、产业基地和园区建设、国企发展、重点产业基础设施建设、区域经济发展战略、经济体制机制、营商环境等方面。

四是社会民生建设。包括教育体系、医疗体系、公共服务、住房、收入分配、社会保障、基层治理、就业、收入分配等方面的政策、执行情况及体制机制改革等方面。

五是生态环保。包括生态环保规划、生态环境建设、环境监测、重大项目工程环境评估、碳排放、污染治理、区域生态保护、环境风险评估、环保治理政策及体制机制等方面。

六是政府治理。政府职能转变、政府经济社会管理、社会治理、监管服务能力、重大安全事件等方面。

(三)新时期政府督查第三方评估实施路径。

政府督查第三方评估必须做到周密部署、统筹安排、履职尽责、严格把关,确保评估结果可信、可靠、可用。为此,要设计科学合理的实施路径。

一是制定政府督查第三方评估实施方案。围绕被评估主体确定政府督查第三方评估主要目标,明确重点领域确定评估项目。选定和委托符合项目评估的、专业性和实力强的第三方评估机构开展评估工作。评估机构组成评估团队,开发评估分析框架和模型,设计科学合理的评价方法和标准、工作流程,建设评估工具箱。建立基于互联网、大数据、云计算、5G的先进专业数据库和信息平台;组建评估专业化人才队伍。强化党委和政府对第三方评估领导和监督,确保评估过程安全可控,评估工作有序、精准、有效;强化第三方评估与人大、政协、新闻舆论等部门和机构政策监督方式良性互动和衔接,形成监督合力。

二是开展政府督查第三方评估试点工作。首先,选取合适评估试点。根据国务院及相关部委开展第三方评估相关档精神,可选取天津市、山西省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、河南省、四川省、贵州省、深圳市等省市开展政府督查第三方试点。其次,确定评估方案。根据具体省市和督查评估内容采用合理的评估方案,开展评估工作。三是组织协调开展评估工作。根据督查内容,第三方机构应加强与统计、财政、审计、工商税务、纪检监察、公安执法、金融等部门和机构加强协作,或开展联合评估;评估模式可采用公司评估、专家评估、公众评估等具体模式。四是结果反馈应用。评估形成科学、客观的结果,提交相关政府督查部门,促进责任落实,督促问题整改;设置评估结果申辩机制,纠正评估中的偏差。五是根据评估内容及目标,从时间上可采取一次性评估、周期性评估、日常性评估和突击性评估等方式,从范围上可采取项目的性、区域性、总体性评估方式,方法可采用实地调查、问卷调查、查阅文献和网络信息采集等。

三是总结经验全面推广。在试点基础上,对第三方评估工作进行经验总结,不断完善第三方评估制度、框架、流程等,构建较为成熟的第三方评估制度体系,不断提高评估专业化、科学化能力,提升评估工作精准度,逐步在全国各省市、各领域推广应用。

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